"Щодо вдосконалення пенсійного законодавства в Україні". Аналітична записка

 Анотація

В аналітичній записці проаналізовано законодавчі новації в частині запровадження накопичувальної професійної пенсійної програми для держслужбовців та прирівняних до них категорій працівників. Обґрунтовано пропозиції з вдосконалення інституційних засад цього заходу.

ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ ПЕНСІЙНОГО ЗАКОНОДАВСТВА В УКРАЇНІ

Наприкінці квітня 2015 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроект[1], метою якого є реформування пенсійного забезпечення шляхом переходу на єдиний принцип нарахування пенсій. Законопроект передбачає призначення всіх видів пенсій за нормами єдиного закону, а також скасування спеціальних пенсій, крім спеціальних пенсій для військовослужбовців.

Законопроектом, серед іншого, пропонується з 1 січня 2016 року призначати пенсію державним службовцям, працівникам органів місцевого самоврядування, податківцям, митникам, прокурорам, суддям та науковим і науково-технічним працівникам на загальних підставах.

Натомість, вочевидь в якості компенсації за втрачену пенсійну привілею Законопроектом передбачається участь вищенаведених категорій працівників у новостворюваній професійній пенсійній системі. Пропонується запровадження п’яти категорій накопичувальних професійних пенсійних програм. Перші чотири створюються для працівників за списками № 1 та № 2, інших професій, що дають право на дострокову пенсію та пенсію за вислугу років. П’ята категорія визначає умови та порядок участі в ній:

- прокурорів та слідчих прокуратури; - державних службовців, у тому числі працівників державних спеціалізованих установ судових експертиз, дипломатичної служби, службовців Національного банку України, журналістів державних або комунальних засобів масової інформації, посадових осіб органів доходів і зборів, посадових осіб контролюючих органів;  - суддів; - народних депутатів України; - наукових працівників; - помічників-консультантів народних депутатів України; - посадових осіб місцевого самоврядування.

При обговоренні Законопроекту у експертному середовищі запровадження чотирьох категорій накопичувальних професійних пенсійних програм не зустріло жодного спротиву, тоді як існування п‘ятої є предметом дискусії. В колі поважних професіоналів лунають пропозиції щодо ліквідації п‘ятої категорії накопичувальних професійних пенсійних програм.

З великою долею ймовірності можна спрогнозувати, що така пропозиція пролунає й в сесійній залі Верховної Ради України під час обговорення та прийняття Законопроекту. Отже, наразі існує нагальна потреба неупереджено оцінити усі «pro» та «contra» цього кроку задля прийняття виваженого рішення.

Основними аргументами на користь ліквідації п’ятої категорії накопичувальних професійних пенсійних програм (далі – НППП) є соціальна справедливість. Спецпенсії (а участь у окремій НППП можна трактувати як своєрідну пенсійну привілею) дійсно дратують суспільну свідомість, особливо коли привілеї мають під собою недостатньо вагоме обґрунтування. Натомість соціологічні дослідження не дають однозначної відповіді на питання доцільності ліквідації спецпенсій для держслужбовців. Вагома частка пересічних громадян вважають, що держслужбовці – це звичайні працівники, які нічим не кращі від інших. Отже, має бути єдиний закон, перед яким усі рівні: всі мають працювати та заробляти пенсію в однакових умовах (див., наприклад, [2]). 

Інша частина суспільства дотримується думки, що скасування особливого порядку нарахування пенсій для держслужбовців суттєво знизить їх професійний рівень, оскільки залучити та утримати кваліфікованого спеціаліста можна лише двома шляхами: або гідним рівнем поточних доходів (заробітна плата, бонуси, пільги тощо), або підвищеними виплатами у майбутньому (пенсія) (див., наприклад, [3]).

Окрім соціальної справедливості супротивники НППП для держслужбовців наводять ще один аргумент, а саме: пенсійна пільга для працівників, наведених у перших чотирьох категоріях, обґрунтовується підвищеною зношуваністю людського організму під час роботи за зазначеними професіями (списки № 1 та № 2 тощо), тоді як на державній службі цей фактор відсутній.

Безумовно, це слушний аргумент. Зношуваність людського організму тягне за собою неможливість перебувати у професії, а отже, потребує компенсації. Натомість альтернативна точка зору наголошує, що компенсація має полягати не в зниженні пенсійного віку і не у пенсійних пільгах, оскільки працівник маже до цього банально не дожити. Єдиною справедливою компенсацією для працівників важких та шкідливих професій може бути лише підвищена заробітна плата.

На нинішньому етапі функціонування пенсійної системи слід погодитись, що компенсація за зношуваність людського організму має бути. Але зауважимо, що вона (зношуваність) може бути не єдиною підставою для компенсації. На нашу думку, підвищена відповідальність, ненормованість робочого часу та інші вимоги та обмеження є не менш вагомою підставою для компенсацій держслужбовцям. Держава як роботодавець вправі надавати своїм працівникам пільги, як то участь у НППП.

Слід зазначити, що впровадження окремих програм соціального захисту для державних службовців або навіть в цілому для працівників державного сектору є поширеною у світі практикою. Вивчення переліку активних програм соціального захисту в країнах ЄС свідчить, що зараз такі програми діють у Данії, Іспанії, Італії, Люксембурзі, Греції, Нідерландах, Німеччині, Латвії, Австрії, Словенії, Франції, США, Канаді тощо. Перелік категорій учасників цих програм та їх умови дуже відрізняються, але сам факт поширеного існування подібних окремих програм незаперечний[4].

Спробуємо проаналізувати світову практику пенсійного забезпечення держслужбовців. Як приклад, наведемо умови роботи чиновників Євросоюзу як квінтесенцію національних досвідів організації умов держслужби у країнах ЄС. Насамперед, пенсія чиновника становить до 70 % від його останньої зарплати. До того ж, крім зарплати, їм призначається чимало пільг. Наприклад, при зміні місця проживання в інтересах роботи їм щомісяця доплачують 16 % від зарплати, але не менше 505 євро. Цією пільгою користуються 70 % штату ЄС. Є надбавки на дітей (373 євро за кожного), утримання сім'ї (171 євро), освіту (253 євро) тощо. Розміри надбавок вираховують залежно від особливостей ситуації кожної окремої людини, а в цілому пільги і бонуси можуть досягати до 70 % від зарплати. На пенсію єврочиновники йдуть так само, як і більшість європейців, в 65-66 років. В окремих випадках вони можуть піти на заслужений відпочинок в 58 років (зі скороченням пенсії) або ж «затриматися» на роботі, але максимум до 70 років[5].

Отже, в цілому преференції для держслужбовців, в тому числі після виходу на пенсію, є цілком нормальною практикою для розвинених країн. Їх існування пояснюється необхідністю стимулювання незалежності держслужбовців, їх відданості та привабливості довгої кар’єри[6].

Чинне вітчизняне законодавчо висуває по відношенню до держслужбовців низку додаткових обмежень, вимог та заходів впливу, зокрема: обмеження політичних та трудових прав, розширений перелік заходів дисциплінарного впливу, додатковий контроль та інші обмеження. Цілком логічно, що ці «незручності», хоч би які обґрунтовані та доцільні, мають бути якимось чином компенсовані. Майже останнім з вагомих некорупційних компенсаторів є спецпенсія держслужбовців.

За словами голови Нацдержслужби: «Державна служба не приваблює молодих людей. Не секрет, що на районному рівні сьогодні державний службовець отримує зарплату на рівні мінімальної»[7].

Через це державна служба загалом є непривабливою для професіоналів. Проте, для багатьох людей вона є свого роду синекурою, яка не потребує багато зусиль. Слід розуміти, що переведення таких чиновників на загальну пенсійну схему для цієї категорії нічого не змінить. Натомість зробить держслужбу ще менш привабливою для компетентних, амбітних та енергійних людей, які прагнуть щось змінити у державі на краще. Професіоналізм чиновників втратить останній шанс на підвищення.

Існує думка, що погіршення рівня пенсійного забезпечення чиновників створить проблему дефіциту кадрів у органах державного, а особливо місцевого управління. Насправді це не так. На відміну від приватного бізнесу, в державних органах та інституціях, як правило, досі виконується трудове законодавство в частині своєчасної виплати заробітної плати, розпорядку дня, відпусток, різного роду надбавок та компенсацій тощо. За будь-яких умов для певної категорії людей державна служба державна служба залишиться привабливою. А от якість таких працівників буде викликати дедалі більше сумнівів.

Сьогодні зарплата держслужбовця лише на 9 % перевищує середню по країні[8]. Зрівнялівка у пенсіях приведе на держслужбу тих, хто не здатний знайти інше місце працевлаштування, або тих, хто сподівається отримувати «статусну ренту», тобто хабарі та інші способи незаконного збагачення.

Вищенаведене підводить до висновку, що з огляду на потребу у кваліфікованих управлінцях держава має забезпечити останнім гідні умови праці, зокрема, в частині винагороди. Це розумний державницький підхід, цілком підтверджений світовою практикою. У України нема підстав для відмови від нього. Аби стати привабливою для компетентних професіоналів, державна служба має:

1. бути оплачуваною «тут і зараз» на ринковому рівні для спеціаліста співставної кваліфікації. Для України сьогодні це означає суттєве підвищення заробітних плат держслужбовців з переведенням їх на загальну пенсійну схему, або
2. гарантувати преференції після виходу на пенсію, тобто створення (збереження) окремої пенсійної схеми на кшталт існуючої без зміни підходу до оплати праці, або
3. поєднувати обидві вищенаведені мотиваційні складові.

Можна обговорювати обсяги та форму надання таких преференцій, проте сама їх наявність не підлягає сумніву.

Загалом, в ідеалі слід було б реалізувати останній варіант. Проте, з урахуванням вітчизняних реалій це неможливо, отже постає проблема вибору. В цьому випадку, на нашу думку, перший варіант (оплата «тут і зараз») є більш переважним. Суттєве підвищення рівня зарплат чиновникам сьогодні автоматично призведе до підвищення обсягу їх пенсійних прав у майбутньому. Цей захід додасть привабливості держслужбі та дозволить залучати до неї найбільш компетентних професіоналів. Зайве казати, що такий крок має супроводжуватись оптимізацією чиновницького апарату.

Проте візьмемо на себе сміливість припустити, що в умовах відсутності взаєморозуміння та дефіциту довіри між державою та населенням й цей варіант сьогодні не зустріне підтримки у суспільстві. Принаймні, до стабілізації економічної ситуації в країні.

Не варто забувати, що держава, як й інші суб’єкти суспільних відносин, потребує компактного, але компетентного управлінського апарату. Не випадково пенсійна система як така започатковувалась саме з держслужбовців. Отже, з урахуванням законодавчих новацій останнього часу єдиним способом збереження держслужби є вдосконалення подальшої політики щодо спецпенсій. Експерти вказують три варіанти встановлення спецпенсій в цілому, і зокрема щодо додаткового соціального захисту певних категорій працівників державного сектора[9]:

• повна відміна будь-яких додаткових соціальних гарантій і пільг;
• вилучення із загальної системи соціального страхування і перехід на пряме бюджетне фінансування за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів;
• удосконалення гібридної схеми соціального захисту, що передбачає як участь державних службовців та прирівняних категорій у загальній системі соціального страхування, так і додаткове забезпечення за рахунок бюджетних коштів.

На нашу думку, перший варіант є недоцільним з наведених вище міркувань, а другий та третій позбавлені внутрішньої логіки. З одного боку, держава є роботодавцем по відношенню до держслужбовців, а вони для неї – працівниками. Тобто системні підстави для виключення держслужбовців з соціального страхування відсутні. З іншого боку, фінансування соціального страхування та будь-яких доходів держслужбовців по суті є все одно бюджетним, тобто будь-які гібридні схеми будуть оплачуватись «з однієї кишені». До того ж, другий та третій варіанти на даному етапі розвитку українського суспільства не викличуть суспільного розуміння.

Разом з тим й повну відмову від соціальних гарантій навряд чи можна вважати державницьким підходом. Тому єдиним розумним компромісом уявляється введення держслужбовців в систему спеціальних пенсій, тобто створення для них окремої НППП.

Інше діло, що перелік учасників п’ятої категорії НППП викликає певний суспільний спротив. Тоді в якості компромісу з нього можна виключити представників деяких професій та видів діяльності, що викликають у суспільства найбільше роздратування.

Отже, з урахуванням нинішньої соціально-економічної ситуації в країні єдиним прийнятним варіантом державної політики по відношенню до пенсій держслужбовців є залучення останніх до окремої НППП. Натомість інституційні засади цього заходу, закріплені у Законопроекті, виглядають недостатньо виваженими.

Насамперед, Законопроектом передбачено, що держслужбовці стають учасниками НППП п’ятої категорії незалежно від віку (тоді як учасниками накопичувальних професійних програм першої – четвертої категорій стають особи, яким на 1 січня 2016 року виповнилося не більш як 35 років). До того ж держслужбовцям, які на 1 січня 2016 року ще не досягли пенсійного віку, призначається компенсація сум внесків, сплачених до солідарної системи за підвищеною ставкою. Умовно кажучи, стартові умови участі держслужбовців у НППП обтулюються: на початок дії програми суми грошових коштів на рахунках усіх учасників дорівнюватимуть нулю.

В цьому можна угледіти певну дискримінацію держслужбовців старших вікових категорій. Адже до набуття права на пенсію з НППП вони встигнуть накопичити значно менше коштів, аніж молодші вікові категорії учасників, особливо з урахуванням інвестиційного прибутку від їх (коштів) інвестування. Отже, вбачається доцільним надати учасникам НППП право вільного вибору альтернативи: отримати належну їм компенсацію на руки чи перерахувати цю суму на персональний рахунок у НППП.

По-друге, викликає сумнів запропонований Законопроектом алгоритм обчислення суми компенсації (див. табл. 1).

Таблиця 1

Алгоритм обчислення суми компенсацій сум внесків,

сплачених держслужбовцями до солідарної системи за підвищеною ставкою

до запровадження НППП

Стаж держслужбовця	Сума компенсації (прожиткових мінімумів)
від 0 до 10 років	0
від 10 до 15 років	10
від 15 до 20 років	15
понад 20 років	20

Насамперед, дискретність алгоритму ставить у нерівні умови держслужбовців, які попадають в один інтервал, наприклад тих, хто тільки прийшов на держслужбу та має стаж 9 років відповідно. По друге, некоректно визначені межі інтервалів не дозволяють визначити розмір компенсації для осіб, які мають стаж 10, 15 та 20 років.

Рекомендація

Викласти абзац 1 статті 13⁴ Проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій» у такій редакції:

«13⁴ Особи, які працювали на посадах, що давали право на призначення пенсії відповідно до законодавчих актів, зазначених у абзаці першому пункту 13 цього розділу, і яким призначається пенсія за віком на умовах, визначених цим Законом після 1 січня 2016 року, та які до цього не отримували будь-яку пенсію, мають право на одержання компенсації сум внесків, сплачених до солідарної системи за підвищеною ставкою, у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України: за кожний повний рік стажу роботи на таких посадах - один прожитковий мінімум для працездатних осіб.

Сума зазначеної компенсації за бажанням особи може бути зарахована на її персональний рахунок у накопичувальній професійній програмі».

Відділ соціальної безпеки

(О.П. Коваль)

№ 15, Серія «Соціальна політика»

[1] Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій» (реєстр. № 2767 від 30.04.2015 р.) // Електронний ресурс]. – Режим доступу: //w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55000

[2] «Закон об отмене льгот и привилегий — смесь правильных решений и популизма» // [Електронний ресурс] / Режим доступу:

//gazeta.zn.ua/macrolevel/zakon-ob-otmene-lgot-i-privilegiy-smes-pravilnyh-resheniy-i-populizma-_.html

[3] Рекомендації щодо подальшого реформування пенсійної системи в Україні з метою забезпечення її фінансової стабільності. Програма розвитку фінансового сектору (USAID/FINREP-II) // [Електронний ресурс] / Режим доступу: //finrep.kiev.ua

[4] Там само

[5] Чиновник Украины и ЕС: кому лучше живется // [Електронний ресурс] / Режим доступу://www.segodnya.ua/economics/finance/chinovnik-ukrainy-i-es-komu-luchshe-zhivetsya-524548.html

[6] Огляд міжнародного досвіду пенсійного забезпечення державних службовців // Електронний ресурс]. – Режим доступу://www.pension.kiev.ua/files/civilservice_pensions_ua.pdf

[7] Не изобретать велосипед, сделать большие зарплаты, а количество чиновников уменьшить - так будут реформировать госслужбу в Украине // [Електронний ресурс] / Режим доступу: //news.finance.ua/ru/news/~/339717 

[8] Чиновник Украины и ЕС: кому лучше живется // [Електронний ресурс] / Режим доступу://www.segodnya.ua/economics/finance/chinovnik-ukrainy-i-es-komu-luchshe-zhivetsya-524548.html

[9] Ткаченко Л. Спецпенсии в Украине: информация к размышлению / Л. Ткаченко // Електронний ресурс]. – Режим доступу://gazeta.zn.ua/finances/specpensii-v-ukraine-informaciya-k-razmyshleniyu-_.html