Прошу пана до… (опыт пенсионной реформы в Польше)

9 июля 2003 года Верховная Рада Украины приняла законы "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" и "О негосударственном пенсионном обеспечении". В ходе пенсионной реформы после длительных дискуссий наконец произошел поворот от выработки концепции к ее внедрению в практику. Избежать многих ошибок на новом этапе возможно, если критически подойти к опыту наших ближайших соседей и сделать верные выводы.

БИЗНЕС уже знакомил читателей с чилийским и венгерским опытом пенсионной реформы (см. БИЗНЕС №6 от 10.02.03 г., стр. 32, 33 и №12 от 24.03.03 г., стр. 51-55).

Сегодня наш рассказ о том, как это происходило в Польше.

ЗАМЫСЕЛ РЕФОРМАТОРОВ

До 1999 года в Польше существовала солидарная система формирования и выплаты пенсий, образованная после окончания Второй мировой войны. Коэффициент замещения пенсии зарплатой составлял 60-70%, что характерно для высокоразвитых стран мира и значительно превосходит социальные стандарты, рекомендуемые Международной организацией труда (МОТ). Даже сегодня средний размер пенсии в Польше составляет 900-1000 злотых при средней зарплате 2000 злотых (около $500). Зачем тогда следовало затевать пенсионную реформу? Ответ один — ухудшающаяся демографическая ситуация ставит под вопрос возможность солидарной пенсионной системы выплачивать пенсии все более увеличивающейся армии пенсионеров. Пенсионная реформа в стране стартовала 1 января 1999 года. Концептуально новая пенсионная система, как и в большинстве стран, приступивших к реформированию при содействии Всемирного банка, является трехуровневой.

Первый уровень — солидарная система, модернизированная путем персонификации пенсионных взносов работодателя в Учреждение социального страхования (ZUS) — польский аналог Пенсионного фонда Украины. Эти деньги идут на выплаты сегодняшним пенсионерам. Государство берет на себя обязательство перед застрахованным лицом выплачивать будущую пенсию в объеме учтенных пенсионных прав.

Ее размер будет рассчитываться путем деления учтенной на счете суммы взносов на среднестатистическую (усредненную для мужчин и женщин) продолжительность жизни. Данный подход, с некоторыми оговорками, будет реализован и в Украине в соответствии с новым пенсионным законодательством.

Второй уровень — накопительная система, реализуемая через обязательное участие граждан в выбранных ими частных открытых пенсионных фондах (ОПФ). Обязательные для каждого поляка ежемесячные взносы (7,3% заработной платы) перечисляются в ОПФ через ZUS. Эти деньги размещаются фондами для получения инвестиционного дохода, который вместе со взносами составит основу персональных пенсионных накоплений.

Средний размер пенсии в Польше — 900-1000 злотых.

Средняя заработная плата — 2000 злотых (около $500).

Тут наблюдается некоторое сходство с чилийским и казахстанским вариантами. В Украине также предусмотрено внедрение обязательной накопительной системы, имеющей ряд особенностей.

Третий уровень — система негосударственного пенсионного обеспечения, реализуемая путем добровольного участия граждан и их работодателей в производственных пенсионных программах. При этом данные программы могут реализовываться через производственные пенсионные фонды, страховые компании, институты совместного инвестирования.

В стадии рассмотрения находится вариант формирования пенсионных накоплений через систему индивидуальных пенсионных счетов, открываемых гражданами в банковских учреждениях. Эта программа имеет много общего с концепцией негосударственного пенсионного обеспечения, предлагаемой для реализации в Украине.

Общий размер обязательных отчислений на пенсионное страхование установлен на уровне 19,52% заработной платы, уплачиваемый поровну (по 9,76%) работодателем и работником. При этом на финансирование первого уровня направляется 11,22% (включая весь объем взноса работодателя), еще 1% идет на формирование Фонда демографического резерва первого уровня, а 7,3% (деньги работника) передаются на второй уровень. Взносы для финансирования пенсий третьего уровня определяются индивидуально, поскольку участие в этой системе добровольное.

Таким образом, в основу новой пенсионной системы на всех ее уровнях положена схема с установленными взносами, где размер пенсии зависит исключительно от суммы пенсионных взносов и дохода, полученного от их размещения. При этом инвестиционный риск, заключенный в том, что сумма накоплений может оказаться ниже ожидаемой для обеспечения желаемых (требуемых) выплат со второго и третьего уровней, целиком возлагается на застрахованное лицо — будущего пенсионера. Сумеет ли государство гарантировать выплаты на сегодняшнем уровне из солидарной системы, если она также преобразуется в схему с установленными взносами? Структурно пенсионная система Польши представлена в таблице на стр. 40. Она имеет много общего с пенсионной системой, к построению которой приступает Украина с 1 января 2004 года.

ПЕРВЫЙ УРОВЕНЬ — ZUS

ZUS выполняет функции оператора банковского счета, на котором аккумулируются взносы работодателей в пользу застрахованных лиц, ведет персонифицированный учет взносов, перечисляет их в ОПФ, начисляет пенсии участникам солидарной системы. Данный орган подотчетен министерству экономики, труда и социальной политики, а надзор за его деятельностью осуществляет наблюдательный совет, в который входят представители работодателей, профсоюзов и пенсионеров. Пенсионная реформа дорого обходится государственному бюджету. Если в первый год реформирования дотации ZUS составили 10 млрд злотых при доходной части бюджета 138 млрд злотых, то в 2002 году они уже превысили 28 млрд злотых при бюджете в 194 млрд злотых. Основные трудности в работе ZUS заключались в неготовности информационного и программно-технического обеспечения системы персонифицированного учета застрахованных лиц. С 1999 года старая система учета прекратила свое существование, а новую так и не создали. Причем сами работодатели как плательщики взносов не были должным образом подготовлены к представлению необходимой отчетности. Безработица в стране превысила 18%, взносы работодателей в пользу застрахованных лиц в ZUS не всегда поступали, сама система персонифицированного учета не была отлажена, поэтому:

• многие люди, по не зависящим   от   них   причинам,. имеют  "нули"  на пенсионных счетах;

• дефицит выплат приходится покрывать из бюджета;

• имеется опасная тенденция ежегодного роста дотаций из бюджета для  ZUS  —  с   10 млрд злотых в 1999 г. до 28 млрд злотых в 2002 г.

Интересная деталь: за перечисление взносов застрахованного лица в ОПФ сам ZUS законно удерживает в качестве вознаграждения 0,4% суммы взноса. И работодатель имеет право оставить себе 0,1% суммы взноса в пользу застрахованного лица.

Все это в конечном счете отразится на размере будущей пенсии каждого поляка.

В Украине же, как следует из нового законодательства, минимальный размер пенсии, выплачиваемой из солидарной системы, предусмотрен на уровне 20% средней заработной платы при страховом стаже 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин. Важно отметить, что Пенсионный фонд Украины оказался сегодня лучше подготовленным к проведению реформы, особенно в части организационно-технического обеспечения первого уровня.

ВТОРОЙ УРОВЕНЬ — OFE

Второй уровень представлен открытыми пенсионными фондами (сокращенно с польского — OFE), участие в которых обязательно для всех граждан, родившихся после 31.12.68 г. Таких фондов, объединяющих в своих рядах более 11 млн человек, на сегодня 16. В 2002 году их активы превысили 30 млрд злотых. Сами фонды не имеют органов управления, а их члены не несут ответственности по обязательствам.

Дотации пенсионной системы в первый год реформы —10 млрд злотых.

Дотации в 2002 г. — более 28 млрд злотых.

Активы ОПФ в 2002 г. — около 30 млрд злотых.

Обязательные отчисления

в частные ПФ — 7,3% заработной платы.

Они создаются пенсионными товариществами, которые выполняют функцию администратора и управляющего активами OFE. Для создания пенсионного товарищества (РТЕ) учредители должны иметь уставный капитал не менее EUR4 млн. Границы ответственности РТЕ определяются стоимостью их имущества. Лицензирование фондов и пенсионных товариществ, контроль за их деятельностью осуществляются государственным независимым органом — Комиссией по надзору за страхованием и пенсионными         фондами

(KNUiFE).

Насколько эффективно функционируют OFE? Что дают они своим участникам и государству? Обратимся к результатам инвестиционной деятельности OFE с момента их появления на рынках финансовых услуг в 1999 году. Инвестиционная политика фондов консервативна (см. диаграмму на стр. 41). Фактически они выступают инструментом регулирования бюджета. OFE способствуют оттоку бюджетных денег из реального сектора экономики, жета передаются в открытые фонды в виде государственных ценных бумаг (по цене 66,6% номинала!). По мнению экспертов, это не реформа, а сложное перераспределение доходов и расходов бюджета, в результате которого проигрывают те, ради кого пенсионная реформа задумывалась.

Реальная стоимость пенсионных активов неуклонно снижается, что влечет за собой уменьшение размеров будущих пенсий.

Пенсионные активы фондов возросли до 30,5 млрд злотых. Расчеты показывают, что для компенсации негативного воздействия инфляции на пенсионные взносы фондам необходимо было собрать в виде инвестиционного дохода 1,12 млрд злотых. Размещение взносов на банковских депозитах позволило бы собрать 2,8 млрд злотых, а операции с 52-недельными евробондами принесли бы 3,61 млрд злотых. Реальное

же приращение активов за четыре года составило 2,5 млрд злотых, т.е. немногим более 8% . Это не совпадало с представляемой самими фондами информацией о более высоких уровнях доходности. Рост пенсионных активов происходил за счет пенсионных взносов, а не инвестиционного дохода, что противоречит самой сути накопительной системы. Подобные факты вызвали многочисленные разоблачительные публикации в польской прессе, направленные на защиту прав вкладчиков фондов.

Для OFE также характерны немалые расходы, приходящиеся на одного участника, — в среднем 42 злотых в год. Хотя сами фонды живут неплохо, снимая в качестве вознаграждения по 10 злотых с каждых 100 злотых пенсионных взносов.

Таким образом, накопительный компонент, заимствованный из практики латиноамериканских государств и Казахстана, пока не оправдывает себя в качестве структурной составляющей новой пенсионной системы. Мало того, до реформы в Польше имел место небольшой дефицит бюджета, теперь же придется увеличивать налоги для покрытия обязательств государства перед OFE.

Следует заметить, что к реализации второго уровня новой пенсионной системы Украина приступит ориентировочно в 2007 году. Отличительной особенностью украинской реформы будет то, что администратором денег выступит Пенсионный фонд Украины, а заниматься их инвестированием будет поручено управляющим компаниям, выбранным им по результатам тендера. Кстати, обязательные отчисления на второй уровень также предполагаются в размере до 7% заработной платы. Не много ли? Если учесть, что рыночная капитализация украинских эмитентов за последние 5 лет так и не достигла зафиксированной в 1997 году рекордной отметки в $4,6 млрд, сложно строить "пенсионные планы" в отношении второго уровня даже по сравнению с польским фондовым рынком, капитализация которого составляет около $24,4 млрд.

ТРЕТИЙ УРОВЕНЬ — РРЕ

Люди в Польше уже начинают понимать, что OFE не смогут выплачивать им приличные пенсии. Поэтому будущим пенсионерам приходится задумываться о дополнительных возможностях формирования накоплений, реализуемых на третьем уровне пенсионной системы. Сегодня становится понятным, что без выплат с третьего уровня суммарная пенсия будет незначительной. Законом предусмотрено, что производственные пенсионные программы (РРЕ) могут быть реализованы путем:

• учреждения работодателем корпоративного НПФ (PFE);

• заключения работодателем договоров в пользу своих работников со страховыми компаниями, товариществами взаимного страхования, инвестиционными фондами.

Корпоративный (производственный) НПФ, именуемый фондом трудового коллектива, создается как неприбыльная (некоммерческая) организация пенсионным товариществом (РТЕ), которое управляет им и представляет его интересы. Предметом деятельности фонда является накопление и размещение денежных средств, предназначенных для выплат членам фонда по достижению ими пенсионного возраста.

Размещение пенсионных активов осуществляется непосредственно РТЕ или через профессиональных операторов финансовых рынков в определенные законодательством инструменты с соблюдением лимитов концентрации вложений. Деятельность РТЕ регулируется Комиссией по надзору за страхованием и пенсионными фондами.

Следует заметить, что производственные пенсионные программы, положенные в основу третьего уровня, пока не получили развития. По образному высказыванию одного из авторов реформы, руководителя ZUS Александры Викторов, "третий уровень существует в Польше лишь теоретически ". С этим трудно не согласиться, поскольку в стране, где количество плательщиков пенсионных взносов превышает 13 млн человек, такими программами с 1999 года охвачено лишь около 1,5% наемных работников. Из 218 зарегистрированных KNUiFE программ около 50 составляют пенсионные планы предприятий телекоммуникационной сферы

(объем пенсионных активов — 98 млн злотых), а остальные представлены электроэнергетическими компаниями, предприятиями сферы "высоких технологий", частными учебными заведениями и финансовыми учреждениями, включая Национальный банк.

У большинства работников и их работодателей нет и не было серьезных стимулов активно участвовать в таких программах. К тому же рекламные кампании, проводимые открытыми пенсионными фондами, убеждали людей в том, что обязательные отчисления на второй уровень (7,3%) позволят сформировать накопления, достаточные для приличных выплат. Люди просто перестали интересоваться третьим уровнем. Когда же стало ясно, что без финансирования работодателями третьего уровня размер пенсии в будущем окажется значительно меньшим, чем предполагалось на старте реформы, государство попыталось подключить работодателей к данному процессу.

Однако нововведения не вызвали лавинообразного роста РРЕ и количества их участников. Причины этого заключаются в следующем.