В ходе верификации социальных выплат Министерству финансов удалось получить доступ и проверить только 70% от всей суммы социальных выплат и 22 млн получателей. Масштаб выявленных потенциальных злоупотреблений впечатляет — более 500 000 нарушений на сумму свыше 5 млрд: пенсии “мертвым душам”, выплаты “утерянным паспортам” субсидии совсем не бедным и помощь ВПЛ, которые так и остались на Донбассе.
Это далеко не полный перечень нарушений. Почему мало шансов, что сотни тысяч злоупотреблений будут пресечены?
VoxUkraine решил разобраться, как Минфин проходил процесс верификации, среди кого он нашел более полумиллиона потенциальных нарушителей, какие ведомства отказались предоставить информацию для проверки и насколько реально сэкономить заложенные 5 млрд грн.
Поле деятельности
В Украине социальные расходы – самая крупная статья бюджета. Согласно данными Министерства финансов, на социальную поддержку населения расходуется 40% всех государственных средств (на всех уровнях). В процентах от ВВП Украины, которое по прогнозам составит около 2,2 трлн. грн, то на социальные выплаты придется 16,5% ВВП. (363 млрд грн)
Согласно официальной статистике, больше всего бюджет тратит на пенсии. По данным Минфина, в стране проживает 12,2 млн пенсионеров, содержание которых в прошлом году государству обошлось 264 млрд грн. или 72,6% общего объема соцвыплат.
Вторая по величине статья расходов казны – помощь детям. В прошлом году ее получили 1,384 млн человек. Объем расходов госбюджета составил 22,2 млрд грн. или 6,2% суммы социальных расходов.
На третьем месте – субсидирование коммунальных услуг. В 2015 году Минфин предусмотрел на это 12,2 млрд грн или 3,4% объема соцвыплат.
Проблема не в самих суммах, а то, что эффективного механизмов контроля распределения соцвыплат не существует. Что ожидаемо порождает коррупционные скандалы вокруг руководства социальных ведомств. Один из показательных примеров – задержание главы Центра занятости на взятке в 500 000 грн. Также регулярно появляются сообщения, что далеко не все украинцы получают социальную помощь на законных основаниях.
Верификация призвана устранить все схемы и сэкономить в бюджете как минимум 5 млрд грн. Минфин активно занимался верификацией три месяца. Стали известны первые результаты.
Согласно официальным данным, объем проверяемых социальных выплат – 363,5 млрд грн.
Виды выплат, подлежащих верификации:
помощь переселенцам;
помощь чернобыльцам;
пенсии;
выплаты малообеспеченным семьям;
выплаты семьям с детьми;
выплаты инвалидам;
субвенция на строительство жилья для семей погибших и инвалидов АТО;
ежегодная разовая помощь ветеранам войны;
санаторное лечение отдельных категорий граждан.
Всего по состоянию на 1 июня 2016 г. верификацией удалось охватить 71% суммы всех социальных выплат. Из разных источников для верификации получены данные о 22,1 млн уникальных реципиентов.
Больше всего рисков пока приходится на выплаты государственных обладминистраций по предоставлению населению коммунальных субсидий – 266 259 подозрительных, по мнению Минфина, решений.
На втором месте среди распорядителей госресурса, по выплатам которого зафиксированы нарушения, – Министерство социальной политики. Минфин сомневается в законности 116 791 выплаты.
На третьем месте – подведомственная Минсоцполитики Госслужба занятости со своими 81 014 выплатами с признаками нарушений.
Очень честный украинец
В Украине единственным органом, который проверял адресность расходования 40% государственных средств, был социальный инспекторат – специальный орган, сотрудники которого должны посещать получателей социальных льгот и выплат, чтобы убедиться, что люди действительно нуждаются в помощи.
В течение последних лет социальные ревизоры отчитывались, что средний процент прекращенных платежей – 0,9%. В частности, показатель мошенничества в расходах на субсидии и помощь малообеспеченным – 0,1%, в расходах на помощь одиноким матерям – 0,2%.
Такие показатели совсем не означают, что с этими выплатами все хорошо и нет злоупотреблений. Скорее они свидетельствуют об отсутствии эффективного механизма выявления злоупотреблений.
Подчинялся социнспекторат Министерству социальной политики – органу, который является распорядителем средств социальной помощи и работу которого, по замыслу, этот инспекторат и должен проверять. Вариант “подчиненный проверяет начальника” закономерно не дал результата.
Нечестные соседи
В разных странах верификация проходила по-разному. Иногда ее проводили агентства в подчинении аналогов Минсоцполитики, иногда других министерств, иногда создавали отдельные правительственные органы.
Великобритания и USA
Даже в развитых странах показатели злоупотреблений и отказов были намного выше, чем в Украине. Например, в Великобритании в 2004-2005 годах “индикатор мошенничества” при проверке помощи малообеспеченным составил 5,3%, в США – 5,07%.
Так, в Великобритании верификацией занимается Департамент труда и пенсий. По его данным в 2013-2014 годах страна переплатила из-за мошенничества и ошибок только при выделении помощи на оплату жилья (40% всех соцпомощи) составил 1,4 млрд фунтов стерлингов.
В развивающихся странах показатели «нечестности» намного выше: например, в Индии 31,6% жилых и 53,5% кредитных программ в 2003 году реализовывалось с нарушениями.
Грузия
В конце 1990-х Грузия столкнулась с хищением средств в пенсионной системе, которые были во многом связаны с проблемой «мертвых душ». Всего, по состоянию на начало 2000 года доля мошеннических выплат в пенсионной системе составляла 25% от общего объема. В рамках реформы пенсионной системы, направленной на ликвидацию коррупции, вместо Министерства социального обеспечения в 2000 году было создано Министерство здравоохранения и социального обеспечения. Новое министерство сразу же обновило менеджмент в фондах социального обеспечения и создало компьютерную систему регистрации пенсионеров. Для улучшения управления ресурсами появился специальной попечительский совет и группы экспертов, во все отделы социального забезпечення были назначены избранные гражданами контролеры. В 2004 году при Министерстве юстиции было создано Национальное агентство публичного реестра — National Agency of Public Registry (NAPR). Команда программистов разработала систему единого государственного реестра, в котором собирается вся информация, которая подлежит государственной регистрации — от персональных данных граждан к имущественных прав.
Греция
В Греции верификациией занимались два госагентсва. Главной проблемой греков было отсутствие связи между государственными органами. Например, организации, ответственные за регистрацию смерти, не имели автоматической системы оповещения о смерти в фонды социального страхования.
Для решения этой проблемы в 2011 году было начато создание Национального реестра получателей социальной поддержки, а уже в 2013 году было активировано 2 централизованные связанные электронные мониторинговые системы: HELIOS — централизованную систему мониторинга социального страхования, которая постепенно заменяет 93 отраслевые системы, которые существовали до того. Система предоставляет статистические данные о количестве пенсионеров и объеме каждой пенсии. ARIADNE — систему регистрации основных демографических изменений (рождения, брака, развода, смерти). В результате верификации в 2001-2011 годах греки приостановили выплаты 2% населения страны, 200 тыс человек. Выяснилось, что государство ошибочно выплатило около 8 млрд. евро — в основном, «мертвым душам».
Австралия
В Австралии ревизия социальных расходов находится в ведении профильного департамента Министерства социальных служб. Австралийцы выявляют мошенников путем сопоставления данных. Ключевым элементом этого контроля является введенная в 2010 году система ATLAS (Automated Transfer to Local Authority System), которая позволяет департаменту ежедневно отслеживать изменения в тех или иных параметрах получателя социальных выплат в других базах данных и передавать эту информацию местным органам власти. В 2008-2009 годах страна провела 26084 исследований случаев возможного мошенничества. Результат: 113,4 млн долл экономии по 5082 делам, которые были направлены в прокуратуру.
Учитывая уровень коррумпированности украинского общества, не исключено, что независимый верификатор в лице профильного агентства или другого независимого от Минсоцполитики ведомства может оказаться эффективным для Украины.
Ведомства предпочитают жадничать
В Украине сложности с верификацией начались уже на старте. Во-первых, общая база данных, в которой сведены все получатели социальной помощи, отсутствует. Для того чтобы получить информацию, нужно сопоставлять разные базы данных различных ведомств. На практике оказалось, что это очень забюрократизированный и медленный процесс.
Во-вторых, ситуацию осложнило то, что не все ведомства выразили желание сотрудничать.
Первоначально план был таков: со стартом верификации в Минфин начнет поступать информация от ГФС, Фонда гарантирования вкладов физлиц, Министерства здравоохранения, Минобороны, МВД, соцполитики, всех страховых фондов, пограничной и миграционной служб, “Ощадбанка”, местных органов власти, миграционной службы и других ведомств.
Однако до середины марта большинство ведомств отказывалось предоставлять информацию, ссылаясь на отсутствие необходимых подзаконных актов и другие бюрократические причины.
В феврале-марте правительство приняло несколько постановлений, регулирующих порядок финансирования верификации и некоторые другие связанные с ней вопросы. Это немного стимулировало госструктуры делиться данными, но не решило проблему полностью.
Например, одним из “самых закрытых” оказался Минюст. Он закрыл Минфину доступ к реестру актов гражданского состояния, нужных для подтверждения физического состояния человека, проще говоря, определения, жив он или мертв. В разных источниках по одним и тем же людям может быть разная информация как о том, живы или мертвы реципиенты соцпомощи, так и о дате смерти.
Минфину пришлось в этом вопросе опираться на данные ГФС.
В марте – июне 2016 года было выявлено 4 195 умерших, по которым ГФС получила данные из реестра актов гражданского состояния. Речь идет о случаях, когда люди продолжают получать пенсионные выплаты или дата прекращения пенсионных выплат и смерти отличается на довольно значительный срок – от 100 до 6 000 дней (16,5 лет).
Недоступными для Минфина остаются также реестры получателей соцвыплат, реестр владельцев транспортных средств (Мининфраструктуры, МВД), реестр избирателей (ЦИК), реестр владельцев паспортов граждан Украины, который ведут МВД и Государственная миграционная служба. Доступен реестр только внутренне перемещенных лиц (ВПЛ).
Причины, по которым ведомства не делятся информацией, лежат в нескольких плоскостях.
Во-первых, для того чтобы Минфин получил беспрепятственный доступ к данным, нужно было вносить изменения в нормативно-правовую базу. Теоретически пункт 40 заключительных положений Бюджетного кодекса дает право Минфину получать любые персональные данные граждан, на использование которых гражданин уже однажды дал согласие одному из госорганов.
На практике ЦИК (Реестр избирателей) и Минюст (Реестр гражданских состояний) блокируют доступ, ссылаясь на необходимость изменения соответствующих законов. Двумя законами Минфину предоставлен доступ к информации, касающейся банковской тайны. Соответствующие изменения были внесены в закон о банках и банковской деятельности.
Во-вторых, наблюдается сопротивление ведомств пускать внешних ревизоров к своим документам и базам данных. Причины сопротивления – внутриведомственные конфликты интересов, желание скрыть внутреннюю информацию.
В-третьих, многих баз физически нет в централизованном виде (реестр лиц, имеющих право на льготы, реестр внутренних паспортов). Получить быстро унифицированную информацию просто невозможно.
Сейчас Минфин получил информацию от Пенсионного фонда, Минсоцполитики, ГФС, 48 коммерческих банков. Среди источников информации министерства фигурируют также 10 областных госадминистраций.
Из-за сложностей с оперативным получением сведений главной базой данных для Минфина стало Госказначейство, которое позволяет министерству видеть транзакции по выплатам, и Государственная фискальная служба.
Как уже было сказано, это позволило проверить, как распоряжаются и кто получает более 70% соцпомощи. Что удалось найти?
Минфин рекомендует
За три месяца верификации Минфин выдал различным ведомствам 513 900 рекомендаций, которые позволят устранить риски неправомерного получения соцпомощи на сумму 5,23 млрд грн.
Согласно официальной статистике, больше всего рисков Минфин видит в расходах на жилищные субсидии.
На первом месте среди самых проблемных – группа случаев, когда люди оформляли субсидии, но превышали разрешенный для их оформления лимит по покупкам. Речь идет о приобретении недвижимости и земельных участков дороже 50 тыс. грн. На этой почве Минфин считает рискованными 165 949 случаев, или 32,3% от общего количества.
Черниговской, Днепропетровской, Винницкой, Волынской и Тернопольской ОГА Минфин выдал 71 749 рекомендаций – 14% от общего количества – по выдаче субсидий лицам, не состоящим на учете в Государственной фискальной службе или чей идентификационный код закрыт, а сам человек снят с учета.
Тройку самых проблемных замыкает категория лиц, зарегистрировавшихся в качестве безработных и получавших соответствующую помощь от государства, но на самом деле работавших и получавших зарплату. Минфин видит риски по 40 173 украинцам, на которых приходится 7,8% рекомендаций.
Еще один блок проблем связан с выплатами внутренне перемещенным лицам (ВПЛ). Например, в министерстве зафиксировали 6 529 случаев выплат ВПЛ, которые с начала/во время военного конфликта получали зарплату на подконтрольной Украине территории.
Еще 8 414 случаев касаются реципиентов, которые на момент открытия банковского социального счета отсутствовали на подконтрольной Украине территории.
Весьма значительная группа получателей – 8 893 лица – люди, которые до/во время войны на востоке получали зарплату на подконтрольной Украине территории. Почти десять тысяч переселенцев получали помощь, имея при этом жилье на подконтрольной Украины территории. Согласно закону, человек может получить помощь как внутренне перемещенное лицо, только если нет собственного жилья на безопасной территории.
Все эти схемы с выплатами ВПЛ – побочный эффект упрощенного порядка получения этого вида помощи. Правила регистрации ВПЛ и способы их поддержки утверждались впопыхах. Замысел состоял в том, чтобы сделать их максимально понятными и простыми.
Вялая реакция
Верификацию Минфина можно было бы назвать успешной, если бы за ней следовали полмиллиона проверок, выявление недобросовестных получателей и прекращение им социальных выплат.
До этого пока далеко. Решение о прекращении выплаты вправе принимать орган, который, собственно, решил их выдавать – Минсоцполитики.
Загвоздка в том, что в Минсоце и Минфине расходятся мнения по поводу того, как нужно проводить верификацию. На рекомендации Минфина Минсоц ответил позицией: предоставленных данных и рекомендаций недостаточно для проведения проверок и принятия решений о прекращении выплат.
По данным Минфина, из рекомендаций проверить 513,9 тыс. потенциальных нарушений по состоянию на 6 июня от органов, к которым были направлены рекомендации, получены ответы:
- от Минсоцполитики – по 54 людям;
- от Пенсионного фонда Украины – по 3 810 людям.
Чтобы заставить социальные ведомства реагировать, Минфин предоставил данные о потенциально незаконных выплатах Государственной финансовой инспекции. У Фининспекции есть свои планы проверок. Она включила в них региональные органы Минсоцполитики, госслужбы занятости и так далее и начала проверки.
По закону, продолжительность плановой выездной проверки Фининспекции не должна превышать 30 рабочих дней, внеплановой – 15 рабочих дней. По состоянию на 6 июля 2016 г. Фининспекция проверила 3,7% предоставленных рекомендаций, из которых подтвердила 27% нарушений, еще 34% в процессе проверки.
Не риторический вопрос: Что дальше
Есть два возможных варианта развития событий.
Первый, оптимистичный. В ближайшие несколько месяцев Госфининспекция проводит полмиллиона проверок. Это позволяет выявить мошенников и прекратить им соцвыплаты.
Возвращение незаконно полученных денег в бюджет может выглядеть по-разному. Субсидии на коммунальные услуги засчитываются в клиринговые системы расчетов, то есть при наличии субсидии счет за коммунальные услуги автоматически уменьшается на ее сумму. Реципиент не получает “живых” денег. В случае отмены субсидии в результате верификации у него так же автоматически сформируется долг на сумму незаконно полученных от государства средств.
Если речь идет о соцпомощи наличными, Минфин настроен ее возвращать по процедуре, в частности в судебном порядке. Это грозит тысячами судебных разбирательств.
Второй сценарий, пессимистичный. Всего вышеперечисленного не будет. Или произойдет, но частично. Ведомства продолжат блокировать доступ к данным. Процесс сбора информации будет затягиваться, проведение проверок будет откладываться или растягиваться во времени. Сейчас это наиболее вероятный сценарий.
В частности, второй сценарий наиболее вероятен из-за кадровых перестановок в Минфине – ранее верификацией в ведомстве занимался заместитель министра финансов Роман Качур. С недавних пор этим направлением занимается Сергей Марченко, новый заместитель министра финансов по вопросам местных бюджетов и гуманитарной сферы. Пока Марченко знакомится с объемом работ, который ему предстоит выполнить в направлении верификации.
Высока вероятность, что в обоих вариантах Минфин столкнется со встречными судебными исками, случаями, когда у получателя нет денег на возврат долга или он просто исчез.
Когда бюджет сможет вернуть выделенную злоумышленникам помощь и сможет ли вернуть ее в принципе – сложно спрогнозировать. Вероятнее, что польза для казны в этом случае будет заключаться в предотвращении этих расходов в будущем.
Нюанс в том, что бюджет на текущий год рассчитан с учетом верификации. Если экономия не будет достигнута в “реальном времени” – нужно будет искать ресурс для перекрытия этой суммы.
Галина Калачова, Ярослав Маркевич
Дзебак Владимир
РОЗДУМИ ПРО НАДВАЖЛИВЕ або ЧОМУ НАШІ ОЛІГАРХИ СТАЛИ МОГИЛЬЩИКАМИ НИНІШНЬОЇ УКРАЇНИ
