Новий "антикризовий" бюджет: як уряд рятуватиме країну від коронавірусу

Два місяці жорсткої кризи, два міністри фінансів, щонайменше чотири версії змін до проєкту бюджету країни на 2020 рік і нуль рішень.

Саме такою була математика підготовки змін до кошторису, який Верховна Рада ухвалюватиме на позачерговому засіданні в понеділок на фоні економічної кризи через пандемію.

Труднощів додає те, що передбачити і більш-менш точно порахувати вплив цієї кризи на економіку ніхто не може. За останні тижні прогноз щодо падіння ВВП змінювався кілька разів, і показники суттєво відрізняються.

Спочатку Мінекономіки повідомило, що економіка впаде на 3,9%. Пізніше прем'єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що все набагато гірше, і макроекономічний прогноз, на якому готувалися поправки до державного бюджету, передбачає падіння економіки у 2020 році на 4,8% ВВП.

Читайте також: Стало відомо, як депутати хочуть здешевити продукти харчування: вони внесли законопроєкт

Зрештою, після кількох місяців кризи та кадрових перестановок в Мінфіні депутати визначитися з тим, як змінити бюджет, і готові його розглянути.

Новий кошторис влаштовує не всіх, але він точно більше відповідає новій економічній реальності. Що передбачає "антикризовий бюджет", що він змінює для населення, громад, медиків та бізнесу і які ризики містить.

Мінфін в штормі

У кризові часи чи не найбільша відповідальність лягає на Міністерство фінансів. Саме Мінфін повинен розподілити ресурс так, щоб інші відомства могли ефективно протидіяти кризі, виконувати свої функції та забезпечувати життєдіяльність країни.

Проте в умовах нинішньої кризи Мінфін виявився найбільш слабкою ланкою. Останній місяць в міністерстві не готувалися до економічного шторму, а вирішували, хто буде міністром та якою буде його команда.

4 березня Верховна Рада звільнила Оксану Маркарову з посади міністра фінансів. У цей же день в її крісло сів Ігор Уманський. Через три тижні Верховна Рада звільнила і його. У цей же день з другої спроби міністром став Сергій Марченко.

Кожен міністр готував свою версію змін до кошторису, а депутати її додатково "шліфували". Попередню версію бюджету, як відомо, Верховна Рада не ухвалила. Лише 223 депутати з 226 необхідних натиснули "за".

Цього разу, скоріше за все, бюджет буде ухвалений. Перед голосуванням ЕП пропонує подивитися на найбільш важливі цифри.

ЕП аналізувала останню редакцію, підготовлену Міністерством фінансів та доопрацьовану народними обранцями. Її текст відповідає змісту документів, які були опубліковані напередодні на сайті Верховної Ради.

У питанні збільшення дефіциту особливих змін не було: у всіх попередніх редакціях бюджету його підвищували саме до такого рівня. Уряд планує покрити його переважно завдяки чистим запозиченням на суму 296,7 млрд грн.

Доходи скорочуються від усіх податків.

В умовах кризи уряд змінює свою соціальну політику, що також відображено в проєкті бюджету. Соціальні видатки збільшуються, з'являються нові види допомог вразливим категоріям населення.

Найсуттєвіше збільшуються видатки на виплату пенсій та державну програму медичних гарантій — на 29,7 млрд грн та 15,7 млрд грн відповідно.

Змінилися плани держави і щодо фінансування окремих дотацій чи субвенцій. Найбільше постраждають видатки на освіту та регіональний розвиток.

Що передбачає бюджет: десять головних висновків

По-перше, уряд змінює своє ставлення до різних бюджетних фондів. Мінфін відмовляється від планів фінансувати фонди національного багатства та розвитку закладів вищої освіти, фонд президента України з підтримки освіти, науки та спорту, фонд енергоефективності та фонд часткового гарантування кредитів.

Також урізається фінансування Національного фонду досліджень, українського культурного фонду.

Марченко зберігає державний фонд регіонального розвитку (ДФРР, кошти фонду спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку. — ЕП), хоча й скорочує його. У попередніх редакціях пропонувалося припинити дію ДФРР на 2020 рік.

Резервний фонд (формується для непередбачених непостійних видатків, порядок використання коштів визначає Кабмін. — ЕП) збільшується втричі — з 1,5 млрд грн до 4 млрд грн.

По-друге, антивірусний фонд залишився, але схуд з початкових 124 млрд грн до 64,7 млрд грн. Це не означає, що уряд скоротив видатки на боротьбу з пандемією. Частина ресурсу була перерозподілена на інші програми.

Змінюється механізм розподілу коштів антивірусного фонду. Тепер рішення про виділення коштів ухвалюватиме Кабмін за погодженням з бюджетним комітетом. Раніше в цій ланці був ще Мінфін. Поповнюватися фонд буде коштом грантів та запозичень.

По-третє, надходження від приватизації скорочуються із запланованих 17 млрд грн до 0,5 млрд грн.

Раніше керівник Фонду держмайна Дмитро Сенниченко заявив, що Україна призупиняє велику приватизацію до стабілізації ситуації на зовнішніх фінансових ринках.

Кошти від продажу держкомпаній йдуть на погашення дефіциту бюджету. Перекривати їх відсутність доведеться ще більшими запозиченнями.

По-четверте, у Бюджетний кодекс повертається норма про право Міністерства фінансів "здійснювати правочини з державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж".

Ця норма стосується ВВП-варантів, які Україна випустила в рамках реструктуризації частини зовнішнього держборгу у 2015 році.

По-п'яте, зупиняється стаття Бюджетного кодексу, яка стосується середньострокового планування та необхідності дотримуватися низки граничних показників, наприклад, дефіциту бюджету або суми наданих державних гарантій.

Так, депутати виключили із законопроєкту норми, якими Мінфіну дозволялося здійснювати понаднормові запозичення і коригувати граничний обсяг держборгу. Підстава — такий підхід може призвести до неконтрольованого зростання державного боргу.

Крім того, уряд скасував обмеження на обсяг державних гарантій. Тепер держгарантії можуть надаватися для забезпечення виконання всієї суми боргових зобов'язань підприємств, які залучають кошти для фінансування інвестиційних проєктів. Раніше держгарантії покривали не більше 80% зобов'язань.

По-шосте, доходи НБУ, які переказуються до бюджету, збільшуються на 2 млрд грн до 42,7 млрд грн. Фінансову звітність Нацбанку за 2019 рік підтвердив зовнішній аудитор — компанія "Ернст енд Янг аудиторські послуги".

По-сьоме, Мінфін може списати Києву частину боргу перед державою, який виник внаслідок реструктуризації 2015 року. Тоді уряд включив частину боргу столиці в державний борг, а в Київської міської ради виникли зобов'язання перед державою.

Мінфін пропонує узаконити взаємозалік: "Міська влада фінансує великі інфраструктурні об'єкти в столиці, а держава на цю ж суму списує Києву борг". Так, планується списати борг Києву на суму, яку він витратив на будівництво Подільсько-Воскресенського мосту.

По-восьме, змінюється підхід до призначення держслужбовців. На період карантину і місяць після нього діятиме особливий режим призначення.

Він передбачає, що запропоновані комісією з питань вищого корпусу державної служби або конкурсною комісією кандидатури на керівників державної служби розглядаються першочергово.

Інші оголошені конкурси на посади державної служби, результати яких не оприлюднені, скасовуються.

Якщо обрана на конкурсі кандидатура не зайняла вакантне місце (її призначення відхилили чи з інших причин. — ЕП), то держслужбовці можуть призначатися на контрактній основі на період карантину.

По-дев'яте, на період карантину місячна винагорода і зарплата керівників, членів виконавчих органів та наглядових рад держпідприємств визначається у розмірі, що не перевищує десяти розмірів мінімальної зарплати, встановленої на 1 січня 2020 року. Йдеться про суму не більше 47 230 грн.

Це ж обмеження стосується винагород суддів, посадових осіб Національного банку, прокурорів, народних депутатів.

Аналіз різних редакцій бюджету свідчить, що плани уряду фінансувати судову гілку влади сильно змінювалися.

У початковій редакції бюджету "від Марченка" пропонувалось відмовитися від запланованого збільшення видатків для Державної судової адміністрації. Після "доопрацювання" депутатами видатки вирішили збільшити на 1,08 млрд грн.

По-десяте, з'являється норма, відповідно до якої політичній партії дозволяється відмовитися від державного фінансування на один, два, три квартали або на бюджетний період (рік). Заяву про відмову можна подати в Національне агентство з питань запобігання корупції.

Бюджетні ризики

"Є розуміння, що цей бюджет нереалістичний в частині доходів. План все одно не виконуватиметься. Зараз дуже багато компаній не платять податки або платять менше, ніж прогнозувалося з урахуванням кризових факторів.

Щодо державних компаній також немає підстав вважати, що все буде добре, адже вплив кризи перекинеться і на них", — каже перший заступник парламентського комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Железняк.

Проєкт передбачає, що частина падіння податкових надходжень буде компенсована шляхом вилучення до бюджету більшої частки прибутку державних підприємств. Раніше планувалося, що держпідприємства перекажуть в бюджет 41,3 млрд грн, зараз ця цифра зросла на 26,7 млрд грн до 68 млрд грн.

Невідомим залишається вплив на бюджет раніше ухвалених антикризових ініціатив. Вони передбачали звільнення від сплати ЄСВ малих платників податків. У випадку більшого просідання доходів від ЄСВ доведеться збільшувати трансферт бюджету Пенсійному фонду.

Крім того, закон про бюджет зупиняє положення Бюджетного кодексу. З юридичної точки зору це неправильно — не можна законом зупиняти дію положень кодексу. Це суперечить тлумаченням Конституційного суду. 

На старті підготовки змін до кошторису Уманський підготував три законопроєкти: зміни до бюджету, зміни до Бюджетного кодексу та проєкт про антивірусний фонд, але на певному етапі урядовці вирішили "злити" норми трьох актів в один.